Dal ritardo nel recepimento della Direttiva UE al caso Zambon

Il Governo italiano ha avuto circa due anni di tempo per recepire in modo completo e capillare la Direttiva del Parlamento europeo n. 1937/2019 sul whistleblowing, capace di apportare migliorie e novità per le leggi in tema in ogni paese europeo ma, ancora una volta la lentezza della macchina burocratica e la poca trasparenza governativa, hanno inesorabilmente fatto sì che il processo si rallentasse.


La deadline era fissata al 17 dicembre 2021.


Grazie alla nostra ReattiviX School abbiamo potuto illustrare i punti focali della direttiva e discuterne insieme ai massimi esperti del tema: da chi, come Giovanni Pellerano, ha perfezionato il software GlobaLeaks capace di intercettare segnalazioni anonime, a Nicoletta Parisi, docente di Diritto Internazionale all’Università Cattolica di Milano e già consigliera di ANAC, fino all’Avvocato Ernesto Belisario, esperto di diritto delle tecnologie e innovazione nella Pubblica Amministrazione. Ma non solo, infatti, l’approccio della scuola per attivare “Coscienze Civiche contro l’Illegalità” voleva essere non solo tecnico, ma anche culturale: gli interventi di due ricercatori e giornalisti impegnati contro mafia e corruzione e in difesa dei diritti civici come Davide Del Monte – direttore di ‘info.nodes’ – e di Philip di Salvo, sono stati basilari per analizzare alcuni casi pratici e noti pubblicamente. Coasì come la testimonianza di Giorgio Fraschini, responsabile del servizio ALAC di Transparency International Italia, una delle associazioni più attive sul tema del whistleblowing.

In cosa è stato carente il Governo Italiano?

Il Governo non ha fatto nulla sul whistleblowing, nè la trasposizione della Direttiva Europea né tantomeno ha aperto un processo aperto per farlo.

Giorgio fraschini, TRansparency Italia

“Questo Governo è molto poco trasparente, è abbastanza chiuso rispetto ai governi precedenti che erano più coinvolgenti: apertura alla società civile assolutamente limitata. E’ un fatto, non solo sul Whistleblowing ma un pò su tutto”, sottolinea a Cittadini Reattivi Giorgio Fraschini, che abbiamo intervistato nuovamente per capire a che punto sono i lavori di recepimento della Direttiva Europea sul whistleblowing.

Anche se il Governo è poco trasparente, cosa traspare riguardo alla Direttiva Europea?


Mancanza di trasparenza che permane come grave mancanza quella del governo italiano, ancora una volta – come abbiamo visto – incapace di coinvolgere stakeholder esterni (vedasi ad esempio il mancato coinvolgimento della società civile nella stesura del PNRR , a dispetto delle politiche OpenGov). Un quadro preoccupante in questo momento storico, tanto che ancora una volta la società civile si sta impegnando in modo autonomo per monitorare i fondi legati alla ripartenza post Covid.


“Non ci sono grosse novità, si sa poco. Si sa solo che è scaduta la delega che era stata fatta al Governo per il recepimento della Direttiva Europea. Quest’azione di ricezione la può fare il Governo perchè si tratta solo di trasporre norme all’interno del contesto normativo nazionale, non è una cosa difficile e non si può tanto scappare dalle previsioni della Direttiva quindi non c’è tanto da discutere sugli aspetti specifici perchè va fatta così.” 

Come funziona l’iter?

“Il Parlamento ha delegato il Governo in primavera per trasporre la direttiva, la delega poi scade 3 mesi prima della data finale (17 dicembre, ndr), quindi tra settembre e ottobre, e non è stata più rinnovata. 
Da quello che sappiamo noi, stanno cercando – tramite una legge o un emendamento specifico – di estendere la delega e avere più tempo.
Sappiamo che comunque esiste uno ‘schema di legge’ a livello governativo ma non è mai stato pubblicato. Però qualcuno l’ha visto perchè erano usciti anche degli articoli sui giornali (in agosto sul ‘Sole 24 Ore’) e sicuramente anche Confindustria l’ha letta perchè, con una nota, l’avevano commentata, conoscendo pure i numeri degli articoli ad esempio.
Resta il fatto che il processo non è stato pubblico e senza nessun tipo di consultazione rivolta alla cittadinanza o agli stakeholder. Non è stato coinvolto nessun attore istituzionale, neanche gli Enti Pubblici che comunque hanno già le procedure. Sappiamo che ANAC è stata coinvolta nella trascrizione ma non è stato nulla di ufficiale. Purtroppo quello che sappiamo lo si sa per voci di corridoio, e non è il massimo”.

Una volta fatta la legge, chi controlla che sia inerente al contesto nazionale?

“Funziona così: fai la trasposizione poi, dopo alcuni mesi, la Commissione Europea, inizia a controllare che la legge di trasposizione sia effettivamente aderente alla normativa e in questa fase di controllo può ricevere comunicazioni o segnalazioni su punti poco chiari da chiunque le voglia fare, associazioni o enti. Segnali, poi è l’UE che valuta se sono inerenti oppure no e se vanno apportate delle modifiche”.

Che sanzioni rischia ora lo Stato italiano?

“Per il momento non rischia sanzioni, solo perchè solitamente non sono immediate. Il procedimento sanzionatorio della Commissione Europea è un processo lungo, però teoricamente già dal 18 dicembre potrebbe avviare un procedimento sanzionatorio, ma di fatto chiederà al governo ‘a che punto sono, cosa stanno facendo, ecc’. Ci sarà un pò di estensione temporale, ma sicuramente non mi aspetto fino – ad esempio – al 17 dicembre 2022, sarebbe troppo.
Si rischiano comunque sanzioni economiche: la cosa paradossale è che si rischia una multa per mancata trasposizione di una direttiva, per una legge che comunque aveva accomunato quasi tutti i partiti e l’avevano votata in tanti, anche a livello europeo. Non è una legge divisiva o scomoda, almeno non troppo”.

Legge 179/2017 e Direttiva Europea n. 1937/2019, cosa prevedono?


Ad oggi, la legge italiana n. 179/2017 “Disposizioni per la tutela degli autori di segnalazioni di reati o irregolarità di cui siano venuti a conoscenza nell’ambito di un rapporto di lavoro pubblico o privato” è l’unica che preserva chi assiste a un illecito sul proprio posto di lavoro: vale, però, in particolare per il settore pubblico mentre, nel settore privato, la legge ha dei limiti. Dovrebbe essere proprio la direttiva europea ad aiutare a superare certi limiti.

Nel nostro Paese, chi assiste a un illecito – ad esempio un tentativo di corruzione – può fare una segnalazione anonima al Responsabile della Prevenzione e della Corruzione e della Trasparenza (figura istituita dalla legge n. 190/2012 “Disposizioni per la prevenzione della corruzione e dell’illegalità nella Pubblica Amministrazione”) oppure direttamente all’ANAC Autorità Nazionale Anti Corruzione.


Il dipendente potrebbe decidere di segnalare l’illecito anche a un proprio superiore, il quale a sua volta dovrebbe inoltrare la segnalazione al RPCT. In tutto ciò, l’identità del segnalante non può essere rivelata. E’ un sistema che può funzionare? Difficilmente, verrebbe da pensare, in quanto sarebbero molte le possibilità che la privacy non venga rispettata o che ci siano in gioco potere e interessi capaci di insabbiare qualsiasi denuncia.
La figura del segnalante deve, altresì, rimanere tutelata da sanzioni, discriminazioni o ritorsioni di qualsiasi tipo.

Anche per questi motivi, l’Unione Europea, ha deciso di disciplinare la protezione dei Whistleblower introducendo ulteriori norme di tutela minime e comuni a tutti gli Stati, al fine di dare uniformità alle normative nazionali, considerate frammentate. Infatti, sui 28 paesi europei soltanto 16 hanno una normativa specifica e considerata completa.
I punti fondamentali della normativa mirano a rafforzare i principi di trasparenza e responsabilità e a realizzare una funzione di prevenzione dei reati, in particolare per alcuni settori: appalti pubblici, ambiente, salute, privacy e sicurezza informatica, per fare alcuni esempi.


A differenza della legge italiana – la Direttiva Europea – cerca di estendere la tutela in particolare nel settore privato e la si vuole rafforzare – non solo per il segnalante – ma anche a colleghi, a parenti e ai cosiddetti facilitatori, cioè coloro i quali aiutano la persona a segnalare.
Le ritorsioni verso i whistleblower sono molteplici e, a volte, mettono in pericolo il segnalante stesso: abbiamo parlato a lungo dei casi emblematici di Snowden e Assange insieme a Philip Di Salvo.


Ma non solo, si prova ad allargare anche le possibilità di fare una segnalazione: non solo interna (a un superiore o al RPCT) o esterna (ad esempio ANAC) ma, anche, in modo pubblico: quindi a giornali o associazioni (es. Cittadini Reattivi o Transparency Italia). Risulta fondamentale anche la ricerca di questo “nuovo canale” di segnalazione, per cui anche il giornalismo d’inchiesta può essere “un ‘megafono’ per la prevenzione a fenomeni di criminalità” come si augura lo stesso Davide Del Monte intervistato alla ReattiviX School. Un nuovo canale che possa, di conseguenza, essere un organismo autonomo e indipendente, in particolare per il settore privato.
Per il nostro Paese, quindi, è fondamentale l’unione di intenti tra governatori e associazioni per costruire insieme un nuovo modo di aiutare il cittadino contro le illegalità. Citando, ancora una volta, la Professoressa Nicoletta Parisi, ospite alla ReattiviX School: “dobbiamo essere cittadini e non sudditi!“.

Il caso Zambon e l’impegno di Transparency e della società civile

C’è un caso eclatante che fa comprendere il bisogno e allo stesso tempo le difficoltà di chi si trova a dover denunciare un illecito sul proprio luogo di lavoro. E’ quello del ricercatore dell’OMS Francesco Zambon che ricevette pressioni per modificare alcune informazioni contenute nel report “Una sfida senza precendenti. La prima risposta dell’Italia al Covid-19”, tant’è che l’OMS decise di ritirare dal proprio sito web l’intero report il 13 maggio 2020. Denunciò nel report, inoltre, che il piano pandemico italiano risaliva al 2006 e che, ogni anno, non subiva variazioni, aumentando certamente i pericoli per la salute pubblica.
Dopo che il ricercatore segnalò il problema internamente, senza riscontri, e si rifiutò di manomettere il report, non venne mai tutelato come whistleblower, ritrovandosi così obbligato a doversi dimettere per via di condizioni lavorative considerate intollerabili.

Come precisa Giorgio Fraschini, “Zambon non è stato considerato da parte della sua organizzazione un whistleblower. La policy per la protezione dei segnalanti dell’OMS è abbastanza anomala, soprattutto in relazione al mandato dell’organizzazione stessa a tutela della sanità globale. I whistleblower sembrano essere garantiti dai sistemi interni solamente nel caso in cui segnalino illeciti che possano danneggiare l’organizzazione stessa (e non la salute pubblica). La qualifica di whistleblower dovrebbe garantire la tutela della riservatezza ma, nei casi in cui il whistleblower sia già esposto, dovrebbe proteggere da condotte ritorsive, siano esse misure organizzative o meno, e che variano dal licenziamento al demansionamento, al trasferimento all’isolamento e altri comportamenti riconducibili al mobbing”.

Transparency, ha deciso così, di inviare e pubblicare una lettera indirizzata all’OMS, affinché anche l’Organizzazione Mondiale della Sanità possa rivedere le proprie pratiche riguardanti i whistleblower, con la speranza che casi simili non si ripetano più o che vengano gestiti diversamente. 

Quanto successo a Francesco Zambon ci ha fatto comprendere, ancora una volta come il whistleblowing sia di fondamentale importanza in un sistema democratico e come sia altrettanto tutelare chi decide di segnalare. E’ esattamente questo il motivo per cui abbiamo realizzato la nostra ReattiviX School – Coscienze Civiche contro l’illegalità –, con lo scopo di formare e informare la collettività e riaperto il nostro canale per le segnalazioni anonime (in particolare sui reati ambientali), grazie al premio Digital Whistleblowing Fund e GlobaLeaks.

Denunciare un illecito è un diritto. Ora più che mai. E chi denuncia deve poterlo fare in modo anonimo, protetto da ogni ripercussione.

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ReattiviX School è un progetto di Cittadini Reattivi APS realizzato grazie al sostegno del Digital Whistleblowing Fund: se ti sei perso gli incontri precedenti li puoi rivedere sul nostro canale YouTube dove abbiamo creato una play-listcon tutte le nostre interviste ai relatori.

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